Contraloría sobre adjudicación a cooperativas: Es inadmisible uso de plata pública en contratos excesivos

La relación de hechos que la Contraloría General de la República (CGR) hizo sobre la adjudicación dada por la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) a 5 cooperativas para administrar 138 Equipos Básicos de Atención Integral en Salud (Ebais) de 10 áreas de salud advirtió que es "inadmisible que fondos públicos sean usados para adjudicar contratos con precios excesivos en favor de terceros".

El documento, DFOE-DEC-RH-00005-2024, con fecha del 24 de julio del 2024, fue elaborado por la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa (DFOE) del ente contralor y fue remitido, junto con un informe técnico, como prueba al Ministerio Público para ser incorporada al expediente penal de la causa seguida contra Marta Esquivel Rodríguez, presidenta ejecutiva de la CCSS.

El Ministerio Público y el Organismo de Investigación Judicial (OIJ) señalan a la cúpula de la CCSS, encabezada por la abogada Esquivel, de adjudicar la contratación a las cooperativas en detrimento de enterrar otra licitación que estaba en curso desde 2021.

Con la decisión, los jerarcas avalaron contrataciones por un plazo de 10 años y un monto total inicial de ₡471.555 millones, los cuales representarían sobreprecios de hasta ₡12.400 millones anuales.

La Fiscalía Adjunta de Probidad, Transparencia y Anticorrupción (Fapta) investiga presuntos delitos de tráfico de influencias e influencia contra la hacienda pública contra la presidenta ejecutiva y otros 7 jerarcas de la entidad.

La relación de hechos efectuada por la CGR analizó "aspectos propios que atañen a las funciones y las obligaciones de los funcionarios a cargo de procesos de contratación pública" y "aspectos de control interno, conflictos de intereses y responsabilidad en el manejo de los recursos públicos".

"En contextos en donde se debe maximizar el uso de los recursos, la aplicación de este principio debe tomar gran relevancia en las acciones de los funcionarios y la Junta Directiva de la CCSS. Por ende, las decisiones relacionadas con la adjudicación de compras públicas deben estar bien apegadas a los criterios jurídicos, técnicos y financieros suficientes, siendo inadmisible que fondos públicos sean usados para la adjudicación de contrataciones con precios excesivos en favor de terceros", puntualiza la relación de hechos.

Al igual que lo advirtió la Auditoría, un informe técnico elaborado por el ente contralor elaborado por economistas de la DFOE de la CGE señaló que el documento que usó la junta directiva de la CCSS, para adjudicar a las cooperativas no correspondía a un análisis de razonabilidad de precios y que contaba con múltiples inconsistencias, contradicciones y debilidades.

¿Por qué los jerarcas echaron mano de un informe que presuntamente no cumplía con los requisitos para sustentar la adjudicación? En reiteradas ocasiones la cúpula institucional, encabezada por Esquivel Rodríguez, desacreditó el análisis financiero emitido el 10 de abril de 2024 por el Área de Contabilidad de Costos de la Dirección Financiera de la CCSS,el cual señaló que las ofertas planteadas por las cooperativas eran excesivas y que con ello se pagaría hasta un 65% más en comparación con la contratación vigente.

El 2 de mayo, en consonancia con el Área de Contabilidad de Costos, la Gerencia de Logística y la Junta de Adquisiciones de la CCSS recomendaron a la asesoría legal de la junta de adquisiciones declarar infructuoso el proceso de contratación promovido en el Sistema Integrado de Compras Públicas (Sicop).

Un día después, el 3 de mayo, esa junta conoció la petición y solicitó conformar un equipo intergerencial para un "análisis más profundo del tema", el cual llevó a la misma conclusión emitida el día 8 de mayo: se debía declarar infructuosa la licitación.

Por orden de los directivos de la CCSS, la junta directiva de la entidad se convirtió en el órgano decisor del proceso de contratación. En desacuerdo con los criterios del Área de Contabilidad de Costos, y con la recomendación de declarar la licitación infructuosa por las advertencias de sobreprecios en las ofertas, el 11 de mayo la junta directiva de la CCSS propuso un análisis de los estudios de razonabilidad de precios y una prórroga al acto final de adjudicación.

Cuatro días después, el 15 de mayo, los funcionarios del Área de Contabilidad de Costos advirtieron a los directivos de la entidad que ellos conformaban la única instancia técnica facultada para el desarrollo de estudios de razonabilidad de precios de alta complejidad y donde se deben analizar múltiples factores, como los componentes de mano de obra directa e indirecta. El 31 de mayo, los integrantes de ese primer equipo interegerencial ratificaron el estudio de razonabilidad de precios que hizo el Área de Contabilidad de Costos.

El 20 de junio, en desacuerdo con los señalamientos recibidos, Esquivel y los demás miembros de la junta directiva investigados solicitaron, por segunda ocasión, revisar la recomendación de declarar infructuosa la licitación.

Así las cosas, el 22 de junio, los directivos acordaron conformar un nuevo equipo intergerencial (gerencias Médica, Logística y Financiera) para presentar una propuesta "robusta" y que, según el Ministerio Público, fuera distinta a lo expuesto por el Área de Contabilidad de Costos.

Es así como el día 3 de julio, la imputada María de los Ángeles Gutiérrez Brenes, entpnces directora de la Dirección de Proyección de Servicios de la Salud de la Gerencia Médica, quien conformó parte de ese segundo equipo intergerencial, remitió de manera individual y con carácter de urgencia el documento "Análisis cuantitativo para la gestión de las Áreas de Salud contratadas a terceros", el cual sirvió como base para que la junta directiva adjudicara el 6 de julio (en una sesión extraordinaria) la contratación a las cooperativas.

Para el Ministerio Público, Gutiérrez Brenes sabía que la elaboración del estudio de razonabilidad de precios no estaba dentro de sus competencias y, pese a ello, elaboró un "análisis cuantitativo" que no sustentó lo establecido en el pliego de condiciones y que tampoco contempló la valoración de precios pormenorizados de cada oferta.

Gutiérrez habría influido en el procedimiento de contratación con un documento que no obedecía a un análisis de razonabilidad de precios y a sabiendas de la existencia de un verdadero estudio técnico que calificó todas las ofertas de esta licitación con precios excesivos (como lo advirtió el Área de Contabilidad de Costos). "Provocando un resultado lesivo a los intereses de la hacienda pública", según la Fapta.

Bajo todo este contexto, la CGR remitió la nota técnica DFOE-DEC-3907 que indicó lo siguiente sobre el documento preparado por Gutiérrez:

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• No obedece a un análisis de razonabilidad de precios, considerando que no valora la estructura de precios tanto a nivel global, como por detalle pormenorizado de los rubros que componen los montos totales (fijos y variables). Tampoco se observó evidencia en dichos documentos de una justificación sobre la omisión de efectuar la comparación dentro de los conglomerados de las mismas Áreas de Salud respecto a la contratación en ejecución, a pesar de los resultados de precios excesivos que determinó el Área de Contabilidad de Costos.
• El análisis tiene una serie de inconsistencias, contradicciones y debilidades, respecto a:

1. La metodología empleada para la conformación de los grupos es altamente dependiente de la selección de las variables.
2. La conformación de los grupos de comparación es inconsistente.
3. Se omite la comparación directa con los costos propios de cada área de salud en concurso.
4. Se comparan área de slaud cuya naturaleza es distinta.
5. Se incluye un ajuste "35% Adicional" sin indicar definición, sustento ni razonabilidad.
6. Falta de justificación para recomendar la adjudicación de área de salud que tienen un costo promedio mayor respecto de los administrados por la CCSS.
7. Los límites inferior y superior de las bandas utilizan parámetros diferentes.
8. No se explica el concepto, ni el cálculo del límite inferior, ni se precisa su fuente.
9. Se supone de manera incorrecta que los costos aumentan de manera directa y proporcional con la cantidad de personas atendidas.
10. Se recomienda de manera contradictoria tanto la adjudicación de la licitación, como la modificación unilateral del contrato.

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Para la CGR, es claro que en el proceso de contratación existió un único Estudio de Razonabilidad de Precios, el cual fue elaborado por el Área de Contabilidad de Costos y concluyó que todas las partidas licitadas presentan precios excesivos.

"En este sentido, de acuerdo con el Artículo 106 del Reglamento a la Ley General de Contratación Administrativa no formarán parte de las ofertas elegibles aquellas que contengan precios excesivos, de tal manera que las ofertas presentadas en esta licitación resultan inelegibles y no podrían ser consideradas para efectos de adjudicación", apuntó la CGR.

Gutiérrez Brenes fue nombrada el 5 de setiembre como gerente general de la CCSS con un salario de ₡5.4 millones. Incluso, la designación fue avalada por Marta Eugenia Esquivel el pasado 25 de setiembre (24 horas después de que ambas fueran puestas en libertad tras ser detenidas como parte de la investigación preliminar del caso "Barrenador").

Las autoridades judiciales también apuntan que miembros de la junta directiva sostuvieron reuniones con altos mandos de las cooperativas interesadas (Coopesana, Coopesalud, Coopesiba, Coopesaín y Asemeco), previo a la adjudicación definitiva el 6 de julio, lo cual pudo haber generado una ventaja indebida a estos.

También, se investiga sobre el plazo de contratación del servicio adjudicado, puesto que la Ley de Contratación Pública dispone de un período ordinario que no puede superar los cuatro años. Sin embargo, este se confirió por 10 años.

Todos estos mismos señalamientos están recogidos en el informe AI-1099-2024 elaborado por la Auditoría Interna de la CCSS el 10 de julio.

Entre los detenidos en los allanamientos realizados el pasado 23 de setiembre, además de la presidenta ejecutiva, Marta Esquivel Rodríguez, figuran: María de los Ángeles Gutiérrez, gerenta general interina; Johnny Gómez y Zeirith Rojas, representantes de los patronos en la junta directiva; Jorge Porras y María Isabel Camareno, representantes de los sindicatos; Roberto Quirós y Jorge Araya. Todos formaron parte de las juntas directivas que intervinieron en la adjudicación.