¿Qué es el “funcionario de hecho”, figura que usó la PGR para validar acuerdos de CNVE?

(CRHoy.com) La Procuraduría General de la República (PGR) respondió a la ministra de Salud, Joselyn Chacón Madrigal, que los problemas de nombramiento de los integrantes de un órgano colegiado, no conllevan necesariamente a la anulación o a la invalidez de los acuerdos tomados. 

El criterio de la Procuraduría explica que en estos casos se aplica la figura de "funcionario de hecho", que tiende a propiciar la validez de los actos emitidos bajo esas circunstancias.

"Ello con la finalidad de proteger el interés público, la seguridad jurídica y la continuidad de la función administrativa", destacó el procurador Julio César Mesén Montoya, en el criterio PGR-C-170-2022.

¿Pero, qué es la figura de funcionario de hecho?

El procurador explicó que esta figura surge como contraste con la del ‘funcionario de derecho', siendo este el que presta servicios a la Administración en virtud de un acto válido y eficaz de investidura.

"La utilidad de la teoría del funcionario de hecho radica en conferir validez a los actos emitidos por un funcionario sin investidura, o con una investidura irregular, cuando se cumplan las formalidades exigidas por el ordenamiento jurídico para su procedencia", explicó Mesén.

Según el abogado del Estado, en nuestro medio, los requisitos para que opere esta figura se encuentran regulados en el artículo 115 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP).

Esta legislación establece que será funcionario de hecho el que hace lo que el servidor público regular, pero sin investidura o con una investidura inválida o ineficaz, aun fuera de situaciones de urgencia o de cambios ilegítimos de gobierno, siempre que se den las siguientes circunstancias: 

• Que no se haya declarado todavía la ausencia o la irregularidad de la investidura, ni administrativa ni jurisdiccionalmente.
• Que la conducta sea desarrollada en forma pública, pacífica, continua y normalmente acomodada a derecho.

"En caso de que se cumplan los requisitos establecidos en el artículo 115 (recién transcrito) para que aplique la figura del funcionario de hecho, los actos adoptados por este último se consideran válidos para todos los efectos jurídicos", aclaró el procurador.

De esa forma lo establece el artículo 116 de la misma ley, que señala que los actos del funcionario de hecho serán válidos aunque perjudiquen al administrado y aunque este tenga conocimiento de la irregularidad de la investidura de aquel.

Además, aduce que la Administración quedará obligada o favorecida ante terceros por virtud de los mismos.

"Esta Procuraduría ha indicado, en reiteradas ocasiones, que en virtud de lo dispuesto en el artículo 115 de la LGAP, los problemas de investidura de un integrante de un órgano colegiado del sector público no conllevan, necesariamente, la invalidez de los actos que haya adoptado el órgano respectivo", apuntó el procurador.

Criterios similares

Casos como el del Ministerio de Salud y la Comisión de Vacunas no son nuevos para la Procuraduría. En oportunidades anteriores ya dieron validez a esta figura en dictámenes sobre criterios solicitados. 

Por ejemplo, en el dictamen C-117-2006, la PGR respondió a una solicitud hecha por el Sistema Nacional de Radio y Televisión (Sinart) sobre la validez de los acuerdos tomados por su Concejo Ejecutivo en los que participó un integrante que no reunía los requisitos establecidos por ley.

En esa oportunidad, el dictamen señaló: "Los actos o acuerdos que adopte un órgano colegiado no podrían considerarse inválidos por la sola circunstancia de que alguno de sus miembros ostente la condición de funcionario de hecho". 

De esa forma también respondió la Abogacía del Estado, ante la solicitud del Colegio Universitario de Cartago, por la posible invalidez de los acuerdos adoptados por su Consejo Directivo a raíz de la pérdida de investidura de uno de los integrantes.

"Los actos en los que haya participado (el miembro) en el seno del órgano no resultan inválidos, puesto que -en consideración del interés público- deben mantenerse al haber generado derechos y obligaciones frente a terceros. Es por lo anterior, que aplica aquí la figura del funcionario de hecho", reza.

Sala Constitucional

La Sala Constitucional también ha establecido que la aplicación de la figura del "funcionario de hecho" permite afirmar la validez de los actos emitidos por órganos colegiados en los que participe algún funcionario con problemas en su investidura. 

Sobre eso, los magistrados concluyeron que "tal posición obedece a la lógica necesidad de preservar el interés general, principal objetivo que debe atender el orden jurídico".

"El reconocimiento de la validez de estos actos en favor de los terceros, debe ser de ‘interés público', en busca de la seguridad jurídica y a la certidumbre del derecho", señala la Sala como requisito para aplicar esta figura.

"También es necesario que lo actuado por el funcionario de hecho se haya realizado dentro de los límites de la competencia de la autoridad oficial que dicho funcionario pretende tener", agrega.

Ministra de Salud

A la consulta de la ministra de Salud Pública, por los acuerdos tomados por la CNVE, cuando dos de sus integrantes tenían el nombramiento vencido, el procurador respondió que, "no es posible afirmar que los problemas de investidura de alguno de los integrantes de un órgano colegiado del sector público impliquen, la invalidez de todos los acuerdos adoptados por el órgano".

"Al ser la CNVE un órgano máximamente desconcentrado del Ministerio de Salud, corresponde a esa misma Comisión, una vez que se encuentre integrada debidamente, definir si existe algún motivo que impida aplicar la figura del funcionario de hecho ante los problemas de investidura de alguno de sus miembros"

"En caso de ser necesario, sería también esa Comisión la legitimada para declarar la nulidad de sus actos, según lo dispuesto en el artículo 180 de la LGAP, salvo que resulten aplicables los procedimientos especiales a los que se refieren los artículos 173 y 183 de la LGAP", agrega.

Mésen le recalcó a la ministra que solo en el caso de que demuestre que no se cumplen los requisitos para aplicar la figura del funcionario de hecho, podría reconocerse la existencia de vicios en todos los acuerdos adoptados durante el lapso en que se produjo el problema en la investidura.